Direito Registral Imobiliário: A ilegalidade da Resolução do Bacen nº 4088, de 24/05/2012.

Por Frederico PriceGrechi[1]

 

A Resolução Bacen nº 4088, de 24/05/2012, publicada no DO de 28/05/2012, dispõe sobre o registro, em sistema de registro e de liquidação financeira de ativos, das garantias constituídas sobre veículos automotores ou imóveis relativos a operações de crédito, bem como das informações sobre a propriedade de veículos objeto de operações de arrendamento mercantil.

 

Eis o teor da Resolução em comento, verbis:

 

“O Banco Central do Brasil, na forma do art. 9º da Lei nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, torna público que o Conselho Monetário Nacional, em sessão realizada em 24 de maio de 2012, com base nos arts. 4º, incisos VI e VIII, da referida Lei e 23 da Lei nº 6.099, de 12 de setembro de 1974, Resolveu:

 

Art. 1º. As instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil devem registrar, em sistema de registro e de liquidação financeira de ativos autorizado pelo Banco Central do Brasil:

 

I – as garantias constituídas sobre veículos automotores ou imóveis relativas a operações de crédito; e

 

II – as informações sobre a propriedade de veículos automotores objeto de operações de arrendamento mercantil.

 

Parágrafo único. O sistema de registro a que se refere o caput deve:

 

I – ser de âmbito nacional;

 

II – possibilitar a consulta unificada das informações; e

 

III – permitir ao Banco Central do Brasil o acesso às informações e aos documentos necessários ao desempenho de suas atribuições legais.

 

Art. 2º. As instituições mencionadas no art. 1º devem indicar diretor responsável pelos procedimentos de que trata esta Resolução.

 

Parágrafo único. Para fins da responsabilidade a que se refere o caput, admite-se que o diretor indicado desempenhe outras funções na instituição, exceto as relativas à administração de recursos de terceiros, à auditoria interna, aos controles internos ou outras que possam implicar conflitos de interesse ou representar deficiência de segregação de funções.

 

Art. 3º. Fica o Banco Central do Brasil autorizado a adotar as medidas necessárias ao cumprimento desta Resolução, disciplinando, em especial, os seguintes aspectos:

 

I – informações requeridas para os registros; e

 

II – cronograma para implementação dos registros.

 

Art. 4º. Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação” (grifou-se).

 

Ab initio, registro, desde logo, que a sobredita Resolução do Bacen importa a adoção de um sistema de registro de garantias sobre bens imóveis e móveis (veículos automotores), sob a responsabilidade de Instituições Financeiras (pessoas jurídicas) imediatamente interessadas, paralelo àquele reservado constitucionalmente aos notários[2] e aos registradores, os quais são pessoas físicas e profissionais do Direito selecionados por concurso público, bem como dotados de fé pública e de  independência.

 

Ao contrário do “Diretor” (pessoa física) que será indicado pelas próprias Instituições Financeiras (pessoas jurídicas) – repita-se, imediatamente interessadas no sobredito “sistema de registro paralelo” -, verificar-se-á, adiante, que os notários e os registradores estão obrigados a observar os princípios da juridicidade, da cautelaridade, da imparcialidade, da publicidade, da rogação e da tecnicidade, assegurando, por conseguinte, o cumprimento do Direito positivo vigente, a promoção da segurança jurídica e, por fim, a isonomia de tratamento dispensado aos particulares.

 

Pois bem. O artigo 236 da Constituição da República Federal do Brasil de 1988(CRF/88) estabelece que, verbis:

 

Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público.

§ 1º – Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário.

§ 2º – Lei federal estabelecerá normas gerais para fixação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro.

§ 3º – O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses.

 

Como se depreende do caput do preceito inserto no artigo 236 da CRF/88 os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público, ou seja, embora tais atividades sejam de titularidade do Estado (pessoa jurídica de direito pública), este deverá delega-las ao particular, por meio do instituto da delegação. Bem por isso, a atividade jurídica consubstanciada nos serviços notariais e de registro é de natureza privada e remuneradas pelos particulares interessados, e não pelos cofres públicos.

 

Infere-se, ainda, do sobredito comando constitucional que o notário e o registrador são pessoas físicas profissionais do direito, os quais são dotados de fé pública, “a quem é delegado o exercício da atividade notarial e de registro. Estes profissionais gozam de independência no exercício de suas atribuições e só perderão a delegação nas hipóteses previstas em lei (art. 28). Como titulares de uma função pública, delegada pelo Estado, os notários e registradores têm suas atividades fiscalizadas pelo Poder Judiciário (art. 236, §1º, da CF)” (Luiz Guilherme Loureiro, Registros Públicos. Teoria e Prática. Método, 2010, p. 3).

 

Ainda sobre a atividade do notário, ou tabelião, e oficial de registro (art. 3º da Lei 8.935/94)[3], pontifica Walter Ceneviva (Lei dos Notários e dos Registradores Comentada. 8ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010, pp. 49-54):

 

“O notário e o registrador não exercem cargo público, mas são agentes públicos. Agem como representantes da autoridade pública, eles mesmos providos de autoridade, posto que substituem, por delegação, o Estado, em serviços deste. O uso alternativo das expressões oficial de registro e registrador, notário e tabelião não se destina a definir encarregados de diferentes serventias. A lei admite sua livre utilização para designar apenas os titulares do serviço.

 

(…) A delegação, prevista na LNR, tem fins especiais. O registrador atua para assegurar efeito constitutivo (a aptidão constitutiva submete o ato ou o negócio jurídico ao prévio registro, sem o qual aquela não nasce), comprobatório (o ato ou o negócio jurídico registrado existe, nos termos assentados no ofício público, gerando presunção, absoluta ou relativa, do direito ao qual se refere) ou publicitário (o ato ou o negócio jurídico registrado é conhecido ou, ao menos, cognoscível por todos, salvo umas poucas exceções). Profissional do direito é todo prestador de serviço remunerado cuja área principal de atividade compreende a aplicação da lei.

 

(…) A profissionalidade se liga ao caráter privado e à remuneração paga pelos interessados. Não é qualquer qualidade profissional, mas a do direito, isto é, do ordenamento jurídico, que determina os limites das condutas permitidas ou proibidas.

 

(…) No direito brasileiro, notário e registrador, conformou ficou dito, são agentes públicos, considerando-se que o Poder lhes delega funções, subordinados subsidiariamente, em certos casos, a regra do regime administrativo especial admitido na Constituição, sem jamais atingirem, porém, a condição de servidores do Estado.

 

(…) A fé pública abona a certeza e a verdade dos assentamentos que notório e oficial de registro pratiquem e das certidões que expeçam nessa condição, com as qualidades referidas no art. 1º. (…) O verbo delegar indica a ação de pessoa que se substitui por outra. (…) Para o direito administrativo, o ato de delegar consiste em atribuir atividade própria da administração a um ente privado (pessoa natural ou jurídica) ou público.

 

(…). A atuação funcional do titular é legitimada nos limites dos poderes outorgados pela delegação, subordinada ou não a zonas territoriais. Estas são impostas, por exemplo, aos registradores civis de pessoas naturais e aos de imóveis, cujas atividades são exercíveis exclusivamente na área territoriais criada pela divisão interna do Estado ou do Distrito Federal”.

 

A propósito da independência dos notários e registradores, ensina Luiz Guilherme Loureiro (Op. Cit., pp. 3-4):

 

“O notário e registrador são profissionais independentes, devendo obediência apenas à lei e aos regulamentos editados pelo Poder Judiciário. Assim, por exemplo, o registrador pode e deve exercer a qualificação registral de um mandado judicial e de títulos do Poder Público, devendo recusar o seu registro se não estiver presente alguma formalidade ou requisito extrínseco previsto em lei. Vale dizer, este profissional do direito é dotado de liberdade decisória, sem nenhum tipo de condicionamento, seja de ordem política, econômica ou administrativa. O único limite é a ordem jurídica, que disciplina, entre outras matérias, o exercício da atividade, os limites de suas atribuições e os deveres a observar. Destarte, ele não é subordinado ao Poder Judiciário. Este poder tem apenas a atribuição constitucional de fiscalizar a atividade notarial e de registro. O poder de fiscalização do Judiciário abrange o poder normativo, vale dizer, de editar normas reguladoras da atividade notarial e de registro, visando sua harmonização e aprimoramento técnico. Tais normas, que são de observância obrigatória pelos notários e registradores, geralmente vêm estabelecidas pelas corregedorias gerais de justiça dos respectivos Estados. Da mesma forma, o notário e registrador são livres para contratar prepostos e exercer a gerência administrativa e financeira dos serviços que lhe foram delegados pelo Estado, cabendo-lhes estabelecer normas, condições e obrigações, relativas à atribuição de funções e de remuneração de seus prepostos, sem necessidade de homologação ou autorização judicial” (grifou-se).

 

No tocante ao princípio da legalidade ou da legitimidade, a exemplo do Direito alemão, leciona Afranio de Carvalho que “a validade da inscrição depende da validade do negócio jurídico que lhe dá origem e da faculdade de disposição do alienante. (…) A inscrição não passa uma esponja no passado, não torna líquido o domínio ou outro qualquer direito real. (…) O exame prévio da legalidade dos títulos é que visa a estabelecer a correspondência constante entre a situação jurídica e a situação registral, de modo que o público possa confiar plenamente no registro. (…)”. (Registro de Imóveis. 4ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, pp. 223-224).

 

Em complemento à independência dos notários e registradores, cuja atividade jurídica profissional está diretamente disciplinada pela ordem jurídica, que estabelece os limites de suas atribuições e os seus deveres, cabe anotar que a função notarial é “regida por uma série de princípios que informam como deve pautar-se a atividade do tabelião”, os quais, segundo Leonardo Brandelli (Teoria Geral do Direito Notarial. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009, pp. 145-153)[4], são os seguintes princípios (juridicidade, cautelaridade, imparcialidade, publicidade, rogação e tecnicidade):

 

“A juridicidadeda função notarial bifurcar-se em dois momentos diversos. O primeiro é o da polícia jurídica notarial. O tabelião exerce a polícia jurídica dos atos que realiza, isto é, o notário, nos atos que preside, deve analisar a sua conformidade ao direito. O notário molda juridicamente o desígnio das partes, devendo adequá-lo ao direito. O notário não pode ser o sustentáculo de ilicitudes. Nos atos que preside, deve ele verificar a sua conformidade ao direito, rechaçando os atos que sejam contrários ao ordenamento jurídico. Estes, ou deverão ser reformulados, caso seja possível, ou não deverão ser realizados. O notário não pode acatar manifestações de vontade contrárias ao direito. Nesse sentido, um ato jurídico que padeça de um vício de nulidade deve ser ele afastado.

 

(….) A função notarial opera na esfera da realização voluntária do direito [princípio da cautelaridade]. O notário molda juridicamente os negócios privados, a fim de que estes se enquadrem no sistema jurídico vigente, prevenindo por conseguinte, e evitando, ao máximo, que futuros vícios sejam aventados, bem como que lides se instaurem sobre a questão. O notário, no exercício regular de sua função, adianta-se a prevenir e precaver os riscos que a incerteza jurídica possa acarretar a seus clientes. A função do notário é essencialmente um mister de prudência, e o é mais acentuadamente que a da maioria dos outros operadores do direito, justamente por este sentido cautelar que a rege.

 

(…). O notário deve conduzir sua atividade com absoluta imparcialidade, atendendo com igualdade e equidistância a todas as partes envolvidas no negócio que reclama a sua intervenção [princípio da imparcialidade]. (…) a imparcialidade do notário vai além mesmo das partes, tendo ele tal dever para com terceiros não vinculados diretamente, dentre os quais se encontra, em primeiro relevo, o Estado. O caráter de imparcialidade do agente notarial tem sido posto a coberto pelo legislador mediante um regime de impedimentos (v.g., art. 27 da Lei n. 8.935/94), bem como a obrigação de segredo profissional (art. 30, VI, da Lei n. 8.935/94) e um sistema de responsabilidades civil, administrativa e criminal (arts. 22, 23, 24 e 31 da mesma lei), tudo a fim de mantê-lo intacto e sempre presente.

 

(…) A função a cargo do notário é pública, visto que, embora seja ela exercida sobre direitos privados, atende a um interesse da coletividade traduzido pela necessidade de afirmar a soberania do direito, garantindo a legalidade e a prova dotada de fé sobre os atos e fatos que são erigidos pelas relações privadas. Ao Estado cumpre tal mister, porém, este o exerce por intermédio da instituição notarial. A função notarial é pública porquanto ao Estado pertence e a toda coletividade interessa.

 

(…) O princípio rogatório da função notarial determina que o notário não pode agir de ofício, necessitando da provocação da parte interessada para agir. Somente após o requerimento da parte interessada é que poderá o notário agir.

 

(…). Técnica é a parte material ou o conjunto de processos de uma arte. A função a cargo do notário tem acentuado caráter técnico. É evidente que grande parte da atuação notarial depende da perfeição do tecnicismo, isto é, depende do conhecimento por parte do notário dos institutos jurídicos e dos modos de realização do direito, por meio de suas formas, fórmulas, conceitos e categorias. Deve o notário ser um profundo conhecer dos meios de realização prática do direito, especialmente o notarial. (…) A atuação notarial hodierna consiste, primordialmente, em assessorar juridicamente as partes do negócio jurídico, qualificando juridicamente tal negócio e instrumentalizando-o. É evidente que para lograr tal intento, não bastará que o notário seja somente um conhecedor dos institutos jurídicos (o que deverá ser), necessitando que seja ainda um hábil manejador da arte de implementação na práxis destes institutos; precisará conhecer os meandros da materialização dos institutos jurídicos”.

 

Tenha-se presente que o notário e o registrador não estão subordinados ao Poder Judiciário, mas, sim, à ordem jurídica que regula o exercício da sua atividade profissional jurídica, os limites de suas atribuições e os deveres que deve observar. Por isso, o registrador pode e deve exercer a qualificação registral de um mandado judicial, devendo, pois, recusar o seu registro se não estiver presente alguma formalidade ou requisito extrínseco previsto em lei (Cf. Luiz Guilherme Loureiro, Op. Cit., p. 3).

 

Bem por isso, o notário e o registrador, profissionais selecionados por concurso público da atividade notarial e de registro, “emitem juízo de valor quando acolhem o ato ou o fato jurídico, reforçando a certeza da sua legalidade. O juízo de valor tem dominante caráter formal (não interfere com a própria vontade declarada, salvo se contrária à lei, quando a manifestação é obstada), mas afirma a data, a identidade dos interessados no documento e no registro, com a correspondente qualificação que a assegura (colhida em documento expedido por autoridade pública competente), com a capacidade para a prática do ato, a natureza jurídica do negócio escriturado ou registrado e a compatibilidade com a lei vigente” (Cf. Walter Ceneviva, Op. Cit., p. 55).

 

Conclui-se, sob todos os ângulos, que a sobredita Resolução do Bacen é, a um só tempo, inconstitucional, ilegal e ilegítima. É o meu parecer, sub censura.

Frederico PriceGrechi

 P.S.: Dedico esta singela reflexão aos saudosos Professores Afranio de Carvalho (in memoriam) e Eduardo Sócrates Castanheira Sarmento (in memoriam), dignos estudiosos do Direito Registral